Implicaciones técnicas y económicas de abandonar el Pacto Fiscal
Roberto Guemez Navarro: Director de Operaciones de Caria Capital, firma de banca de inversión especializada en finanzas públicas; licenciado en Finanzas Internacionales y maestro en Derecho de la Empresa por la Universidad de Monterrey (UDEM).
La amenaza de varios gobernadores de abandonar el Pacto Fiscal (PF) por considerarlo desigual, ha generado una discusión unilateral que simplifica un problema que, realmente, se origina por varios aspectos y cuya solución no se reduce a terminar dicho pacto.
Esta aparente injusta manera de distribuir los ingresos federales entre los estados más productivos y los más rezagados, ha originado un discurso que transmite la idea de que entidades como Nuevo León, Chihuahua y Jalisco son autosuficientes, es decir que pueden mantenerse económicamente por sí solos sin los recursos de la federación, y por ello impulsan la alternativa de salirse del pacto o bien, renegociarlo.
Este problema de finanzas públicas es más profundo y tiene más tonos que los expuestos por gobernadores (y algunos candidatos), ya que además de existir una clara motivación política, hay aspectos administrativos y técnicos que no se están considerando.
Políticamente, la amenaza por abandonar el PF tiene fines electorales en medio de un creciente miedo a que Morena obtenga más puestos de elección popular. Es una señal más de la lejanía política entre los gobiernos subnacionales y el gobierno federal, porque más que ser una prioridad en la agenda de los estados, representa un pretexto válido para hacer manifiesto el descontento hacia lo que se ha catalogado como la Cuarta Transformación.
En la arena administrativa existen diversos elementos técnicos y financieros que la Alianza Federalista (como se autodenominó este grupo de entidades1) no está considerando en este intento de “Brexit” Estatal2: la independencia fiscal, la labor recaudatoria, los subsidios y las bases de producción y consumo.
RECAUDACIÓN FISCAL
La coordinación fiscal es la vinculación que existe entre el gobierno federal y las entidades federativas (incluyendo municipios) en materia tributaria. Ramón Castañeda expone que este mecanismo se entiende como el conjunto de acciones de tipo hacendarias entre la federación, los estados y municipios con el objetivo de
asegurar la equidad del sistema tributario hacia los contribuyentes, simplificar su funcionamiento y fortalecer las finanzas estatales y municipales3.
La base jurídica de este sistema recae en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF)4, la cual establece los términos mediante los cuales, cada estado recaudará las contribuciones de índole federal y el mecanismo por el cual se le transferirán de vuelta estos recursos a través de Participaciones, Aportaciones y otros conceptos como Subsidios y Apoyos.
El PF, explica Rodolfo Gómez5, se hizo para balancear las posibilidades de desarrollo de las entidades con menos herramientas para generar riqueza. Es cierto que con el paso de los años, y las modificaciones a la normativa, el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) fue mutando su esencia y hoy en día presenta áreas de oportunidad.
La fórmula de distribución criticada por la Alianza Federalista se refiere a los parámetros establecidos en la LCF para determinar la cantidad de recursos que le corresponden a cada entidad respecto a cada fondo federal. El Fondo General de Participaciones6, por ejemplo, considera en su fórmula el Producto Interno Bruto
(PIB) de la entidad y su crecimiento respecto al año anterior; la capacidad y cantidad de recaudación de ingresos propios; y el tamaño poblacional, entre otros factores7.
Por otro lado, la fórmula de repartición del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) recae de manera directa en la proporción que cada entidad recaude respecto del total nacional, mientras que otros fondos toman en cuenta factores como el nivel de marginación social (pobreza).
Se puede identificar que los ingresos federales de los estados dependen de múltiples componentes, entre los cuales hay algunos atribuibles a los propios gobiernos estatales, como los indicadores de recaudación de impuestos locales y el crecimiento de su PIB; además de otros elementos de cualidad más bien fortuita como el tamaño de su población, ubicación geográfica y recursos naturales disponibles.
‘BREXIT’ ESTATAL
Entre los factores que generan disgusto a la Alianza Federalista están los términos de la vigente LCF que benefician a entidades con altos niveles de población como el Estado de México (16.9 millones de habitantes), Veracruz (ocho millones) y Puebla (6.5 millones); así como a las de mayor PIB: Nuevo León (1.8 billones), Jalisco (1.6 billones) y Estado de México (dos billones)8
Así pues, tomemos como ejemplo el contraste entre Oaxaca y Nuevo León. La tierra del mezcal tiene un PIB de 0.3 billones y una población de 4.1 millones de habitantes9, de los cuales un alarmante 66.4 % se encuentra en situación de pobreza10. Por su parte, en el estado de la carne asada se genera un PIB de 1.8 billones, entre 5.7 millones de personas, donde sólo 14.5 % vive en situación de pobreza11.
Hasta aquí es evidente que la diferencia entre la fortaleza económica y calidad de vida de uno y otro es abrumante. No obstante, cuando se evalúan los ingresos federales derivados del SNCF entre estas entidades se puede observar que en 2020 Oaxaca recibió 72 mil millones, mientras que Nuevo León computó 75 mil millones. Esto es una diferencia del 4.8 % cuando en términos de población, el estado norteño es 39 % más grande y produce un PIB seis veces mayor.
Lógicamente –y justificadamente, en cierta medida– esta desproporción causa confusión en los administradores de un estado que requiere fuertes cantidades de inversión pública y social para, precisamente, mantener su crecimiento económico y bajos niveles de pobreza.
La insuficiencia de recursos que sufren las entidades con motores económicos boyantes en comparación con las que se han caracterizado por no fomentar la inversión ni el crecimiento, es sólo un lado de la moneda, un lado que exhibe parcialmente un problema del cual los propios integrantes de la Alianza Federalista también son responsables.
En promedio, el 85 % de los ingresos de los estados son federales y el 15 % propios12. En este ámbito destacan Nuevo León y Chihuahua como dos de los estados menos dependientes a los recursos federales, ya que la proporción de ingresos que generan localmente es de 19 % y de 21 %, respectivamente.
Sin embargo, no hay que perder de vista que esto significa que el 81 % y el 79 % de sus ingresos les son transferidos por la federación. Este dato se empeora más para entidades como Michoacán con una proporción de propios/federales de 5 % y 95 %; Jalisco con 11% y 89 %; y Coahuila con 15 % y 85 %13.
Agudizando más esta desproporción de ingresos propios y federales, hay que destacar que algunas entidades se han quitado ingresos propios. Para ello es relevante recordar el caso del impuesto federal sobre tenencia vehicular, el cual fue eliminado en el sexenio de Felipe Calderón como una contribución federal, pasando a ser potestad de los estados el cobrarlo o no como impuesto local14.
Consecuentemente, como una jugada meramente política para atraer simpatizantes, a partir de 2011 varios gobiernos estatales decidieron voluntariamente eliminar dicho impuesto15: Chihuahua (2011), Jalisco (2012), Durango (2013), Coahuila (2016), Nuevo León (2018), Tamaulipas (2019) y Aguascalientes (2020), ahora integrantes de la Alianza Federalista.
Rodolfo Gómez expone que con dicha decisión las entidades sufrieron un efecto negativo doble, ya que por un lado borraron una importante proporción de sus ingresos anuales y por el otro afectaron el indicador de recaudación de ingresos propios en la fórmula de distribución, lo cual disminuye la cantidad de recursos federales que reciben.
En este sentido, es incoherente que la Alianza Federalista alegue una insuficiencia de recursos cuando ellos mismos son responsables de haber erosionado una parte de sus ingresos.
IMPLICACIONES
La queja es clara y las propuestas de solución son simplistas. Los gobernantes en turno y algunos candidatos a gobernador no exponen –o quizá no comprenden– las implicaciones de abandonar el SNCF.
Pero suponiendo que fuera así, que se cristalizara el escenario donde los estados con mayor producción económica decidieran ser autosuficientes, se tendría que tomar en cuenta lo siguiente:
i. La creación de impuestos locales tendría un impacto en los sectores productivos. Si cada entidad tuviera sus propios impuestos se establecerían sistemas económicos diferenciados donde las empresas aprovecharían los estados con menores impuestos para trasladar ahí sus operaciones, resultando en una “guerra comercial” con aranceles entre regiones del país. Por ejemplo, cuando Morelos eliminó la tenencia, la venta de autos en otros estados disminuyó porque las personas preferían adquirir el auto en una entidad donde al “emplacarlo” no pagaran dicho impuesto (recordemos cuántos autos de lujo seguimos viendo en Nuevo León con placas de Morelos. Autos que no fueron adquiridos en agencias regias).
ii. No todas las empresas originarias de un estado generan sus ingresos, ni tienen su domicilio fiscal dentro de dicho límite geográfico. Aunque Nuevo León cuente con una numerosa gama de empresas locales, no todas pagarían impuestos en suelo regio, ya que fiscalmente muchas están establecidas en Ciudad de México. En consecuencia, el Impuesto Sobre Nómina, IVA e ISR se causarían a lo largo de la República y no se pagarían a favor de Nuevo León, afirma Ángeles Cantú16.
iii. La LCF no establece el mecanismo para abandonar el PF, por lo que de existir el acuerdo entre federación y estados se tendría que reformar la ley para crear dicho mecanismo17.
iv. Políticamente (no jurídicamente), se tendría que contar con el consentimiento de los sectores productivos, empresariales, civiles y académicos del estado que, a fin de cuentas, conformarían la base de contribuyentes.
Siendo optimistas, aún y cuando los retos expuestos fueran sorteados, faltaría realizar labores mecánicas como las que siguen:
i. La Constitución política de cada entidad tendría que ser reformada para otorgarle las facultades y atribuciones necesarias en materia impositiva.
ii. Las entidades tendrían que diseñar contribuciones equiparables al IVA y al ISR para sustituir estos impuestos federales. Para ello, además de la tarea del Poder Ejecutivo de proponer estos nuevos impuestos existiría la responsabilidad del Legislativo de autorizarlos en los términos que alcancen la realidad económica que se pretende.
iii. Se debería crear un “SAT Estatal” encargado de recaudar los impuestos de la entidad, lo cual conllevaría actividades jurídicas para dar vida a dicho ente; financieras para dotar de recursos económicos y presupuestales a su operación; y tecnológicas para crear sistemas eficientes de cobro, control, fiscalización, entre otras. Sin ahondar más, estos actos serían sumamente complejos considerando que la capacidad de recaudación actual de los estados es paupérrima.
iv. Los estados asumirían aquellos gastos que hoy en día paga la federación. Por ejemplo, los sueldos de maestros y gastos de operación de escuelas federales son cubiertos a través del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE), el cual la federación entrega a los estados para que paguen dichos conceptos. El rompimiento del Pacto Fiscal automáticamente delegaría este gasto (que no es poco) a las arcas de los estados.
v. Sería necesario reconformar sistemas de educación, salud y seguridad social estatales, sin subsidio alguno de la federación, lo cual repercutiría a su vez en la creación de nuevos impuestos o en el aumento de los existentes para financiar la operación de dichos sistemas.
Considerando todo lo anterior, la efectividad del “Brexit” Estatal se estima poco probable. Las ideas expuestas son sólo algunas de las múltiples variables a considerar antes de lanzar discursos supremacistas o de hacer creer a los ciudadanos que por el hecho de tener economías “fuertes” es conveniente romper lazos con la federación.
Sin duda el SNCF, incluyendo la fórmula para distribuir recursos federales a las entidades, tiene áreas de oportunidad. Aumentar los recursos a las entidades que más invierten en proyectos públicos, las que destacan en creación de nuevas empresas, o las que mejoran su capacidad de ingresos propios debería ponerse sobre la mesa.
Estados como Nuevo León y Jalisco tienen necesidades financieras que los ingresos federales que reciben no les permiten cubrir, por lo que es válido su cuestionamiento. Sin embargo, la primera tarea de estos estados debe ser la de crear políticas públicas para fortalecer sus ingresos propios a través de instrumentos de recaudación eficientes, equitativos y con destinos específicos.
El objetivo de cualquier tipo y forma de gobierno debe ser elevar la calidad de vida de sus gobernados. Esta tarea se traduce en infraestructura pública eficaz, sistemas que permitan el acceso a la salud y a la educación, un estado de derecho que fomente el crecimiento económico y el avance social, entre otros elementos que, al final, se reflejan en esa buscada calidad de vida.
Este intento de “Brexit” Estatal crea una falsa esperanza de que por el hecho de salirse del Pacto Fiscal de pronto las entidades tendrán los recursos necesarios para lograr elevar la calidad de vida de sus habitantes. Es importante tener en cuenta estas implicaciones y dimensionar que los discursos separatistas, hasta ahora, están compuestos más por demagogia que apela al sentimentalismo regional que por argumentos e ideas.
Referencias
La Alianza Federalista está integrada por Aguascalientes (PAN), Chihuahua (PAN), Coahuila (PRI), Colima (PRI), Durango (PAN), Guanajuato (PAN), Jalisco (MC), Nuevo León (Independiente), Michoacán (PRD) y Tamaulipas (PAN).
“Brexit” Estatal: manera coloquial con la cual me referiré a la iniciativa.
Castañeda, R. (2003). Antecedentes del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Revista INDETEC Federalismo Hacendario Edición Especial Conmemorativa 30 años al Servicio de las Haciendas Públicas. México. Recuperado de: http://sncf.gob.mx/#id_antecedentes
Publicada el 27 de diciembre de 1978 y en vigor a partir de 1980.
Rodolfo Gómez es Director General de CIAPP (Centro de Investigación Aplicada en Políticas Públicas) y anteriormente fungió como Secretario de Finanzas y Tesorero General del Estado de Nuevo León; Director de Finanzas del Sistema de Agua y Drenaje de Monterrey; y ocupó diversos puestos directivos en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
El Fondo General de Participaciones es el fondo de mayor tamaño dentro de los ingresos por Participaciones Federales
Artículo 2 de la LCF
INEGI (2020). México en cifras. Recuperado de https://www.inegi.org.mx/temas/estructura/#Mapas
Ibidem
CONEVAL (2020). Informes de Pobreza y Evaluación de las Entidades Federativas 2020. Recuperado de https://www.coneval.org.mx/coordinacion/entidades/Paginas/Informes_Pobreza_Evaluacion_2020.aspx
Ibidem
Análisis del autor
Análisis del autor con base en la Ley de Ingresos 2021 de dicha entidades.
Proceso (2011). Confirma Calderón eliminación de tenencia vehicular en 2021. Proceso. Recuperado de: https://www.proceso.com.mx/nacional/2011/7/4/confirma-calderon-eliminacion-de-tenencia-vehicular-en-2012-89022.html
Es importante aclarar que a pesar de eliminar la tenencia, algunos estados continúan cobrando una contribución por concepto de “refrendo vehicular”.
Directora de Proyectos en Caria Capital. Fungió como Directora General Adjunta de Análisis Financiero en la SHCP y asesora de la Secretaría de Educación.
Arista, L. (2020). ¿Qué tan fácil es que los estados dejen el Pacto Fiscal? Expansión. Recuperado de: https://politica.expansion.mx/mexico/2020/10/30/que-tan-facil-es-que-los-estados-dejen-el-pacto-fiscal
