Por Samuel Hiram Ramírez Mejía
Doctor en Derecho por la Universidad Autónoma de Nuevo León y catedrático de la UDEM
No solo el gobierno de Andrés Manuel López Obrador fue electo con altos índices de aprobación ciudadana. También su partido Movimiento de Regeneración Nacional (Morena). Este cuenta con el 51.40 por ciento de los asientos en la Cámara de Diputados y con el 46.09 por ciento en el Senado de la República. Una situación de poder político que no sucedía en nuestro país en prácticamente una generación.
El discurso del Presidente, tanto en campaña como ya en el ejercicio del gobierno, ha sido el llamar a su proyecto la “Cuarta Transformación de México”. Este nombre se considera una etapa más del proceso de cambio político, social y constitucional del país; en efecto, las tres transformaciones previas en la Historia de México a las que se cita son la Independencia, la Reforma y la Revolución Mexicana.
Dado que las tres transformaciones previas cerraron su proceso político con una nueva Constitución, es natural preguntarse si AMLO tiene en mente un nuevo arreglo constitucional para México o si preferirá el camino tradicional mexicano que es la reforma constante de la Ley Fundamental.
El contexto del 102 aniversario de la Constitución Política (CPEUM)
A lo largo de 102 años, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) ha crecido en términos de palabras; en efecto, hasta febrero de 2014 su texto creció 2.7 veces con relación al original, es decir, pasó de aproximadamente 22 mil palabras a 59 mil.1
En cuanto al procedimiento agravado de reforma constitucional señalado en su artículo 135, lo que la hace una Constitución rígida, nuestra Carta Magna se modifica con tanta facilidad que las adecuaciones son “discutidas” y aprobadas en los Congresos Locales con la rapidez de un mero trámite procedimental. La Constitución cuenta a la fecha con 233 decretos de reforma,2 de suerte que se toma a México como ejemplo debido a “los numerosísimos añadidos (por lo que) estas Naciones y otras orientales tienen Constitución pero no están en Constitución.”3
Además, la reforma constitucional ha llegado incluso a reformar artículos transitorios, como el caso del transitorio de la reforma político-electoral de 2014, en lo que concierne a la Fiscalía General de la República.
En México, la reforma constitucional ha tenido dos objetivos: por una parte, “incorporar en el texto de la Carta Magna intereses coyunturales o, simplemente, la visión particular que cada presidente ha tenido sobre las cuestiones que debe contener una Constitución”;4 por otra, “ha sido una tradición atribuir a la Constitución y a sus reformas (un) poder transformador (de la realidad)”, o lo que se conoce como “fetichismo constitucional.”5
Las reformas constitucionales han sido muy variadas, pero pueden clasificarse en los siguientes temas: Derechos fundamentales, impartición y procuración de justicia, sistema electoral y de partidos, equilibrio de poderes, federalismo, transparencia y rendición de cuentas.6
En cuanto al número de reformas por artículo, el que más ha sido modificado es el artículo 73 constitucional, con 79 cambios en estos 102 años; respecto a la extensión en cuanto a sus palabras, comparada con su texto original, probablemente el que más ha crecido ha sido el artículo 41 constitucional. En total, sólo 22 artículos de los 136 con los que cuenta la CPEUM no han sido modificados en este tiempo; el 84 por ciento de la Constitución ha sido modificada al menos en una ocasión.
La teoría del cambio constitucional
El cambio constitucional no sólo implica la creación de una nueva Carta Magna, también se refiere a procesos como la reforma y la mutación.7 En general, el cambio constitucional “es un caso particularmente importante del fenómeno más amplio del cambio institucional.”8
Para lo que nos interesa en esta colaboración, el cambio constitucional debe ser observado desde los requerimientos para una nueva Constitución o su simple adecuación vía la reforma constitucional. Este planteamiento es imprescindible porque “una cosa es revisar la Constitución existente (en sus normas de detalle) sin alterar la identidad material o axiológica”,9 pero otra cosa es “la instauración de una nueva Constitución.”10 En otras palabras, “una cosa es el ejercicio de un poder constituido (el poder de reforma), y otra es el ejercicio del Poder Constituyente.”11
El poder constituyente se entiende como el: “instrumento de génesis constitucional y corresponde a una potestad originaria que no deriva de ninguna previa, sino que directamente del cuerpo político de la sociedad. En el ejercicio de ese poder, el pueblo tiene la libertad política para darse un nuevo orden jurídico a través de la Constitución, teniendo como única limitación el respeto de los derechos fundamentales de las personas”.12
Por otra parte, “la reforma constitucional opera de acuerdo a procedimientos previstos en el orden constitucional, en cambio el proceso constituyente opera de acuerdo a nuevas reglas.”13 En este sentido, la reforma constitucional en México debe ajustarse al procedimiento de reforma agravada que se contempla en el artículo 135, el cual consiste en el siguiente mecanismo: “Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerden las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados y de la Ciudad de México. El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso, harán el cómputo de los votos de las Legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.”
Una vez realizada la declaración de reforma constitucional, se envía al Ejecutivo para su publicación, ya que este poder no cuenta con la facultad de veto presidencial en cuanto a reformas constitucionales.14
Por el contrario, un proceso para la creación de una nueva Constitución, precisa en primer lugar la existencia de lo que se denomina como un momento constitucional, es decir, una etapa en el devenir histórico de un país que responde a coyunturas de grandes transformaciones políticas y sociales, tales como la fundación de un nuevo Estado, una revolución o una profunda crisis política o económica.15 Pero también requiere de unas reglas y procedimientos nuevos que, por definición, no están contemplados en la constitución a ser reemplazada.
Sea que se elija la reforma o el reemplazo de la Constitución, los actores clave se desempeñan de manera simultánea y con grados diversos de intensidad, con dos posicionamientos: por un lado, uno de carácter cooperativo, según el cual se busca el “buen desempeño de las instituciones” y, por el otro, uno de índole distributiva, es decir, con “un interés partidario en las ventajas políticas” que proporciona el cambio constitucional.16
Crítica a las opciones constitucionales expresadas por AMLO
El Presidente constitucional ha expresado dos caminos para constituirnos como sociedad:
Una de ellas ha sido la “Constitución Moral”, cuya redacción se confirió a cuatro personas ilustres. El Presidente pretende que en ese instrumento se incluyan “principios y derechos de nuestro tiempo como la no discriminación, el respeto a la diversidad, la pluralidad y el derecho a la libre manifestación de las ideas”.
Sobre esta primera opción, si en verdad López Obrador se toma en serio lo que él mismo ha nombrado como la “Cuarta Transformación” del país, debe reconocer que estos tres momentos de cambio se expresaron en algún momento a través de una Constitución Política, no de una Constitución Moral. Me refiero, respectivamente, a las Constituciones de 1824, a la de 1857 y a la aún vigente de 1917.
Más recientemente, justo en el aniversario 102 de la CPEUM, en Querétaro, consodiló que si bien es posible convocar a un Congreso Constituyente para la redacción de una nueva Constitución, “no existen condiciones para ello porque hay otras tareas”; esta posibilidad de una nueva Constitución la deja para el porvenir, para cuando su gobierno “entregue la estafeta”. Prefiere mejor, así lo expresó el 5 de febrero, proponer tres nuevas reformas constitucionales: a) la definición de la corrupción como delito grave, b) la desaparición de la protección constitucional del Presidente y la posibilidad de enjuiciamiento por delitos electorales y c) la consolidación de una verdadera y auténtica democracia.
Lo que esta opción de AMLO parece no contemplar es la crisis de derechos humanos que vivimos en México: desde luego, por un lado, la brecha existente entre el marco normativo
y la realidad del disfrute de los derechos humanos en el país;17 pero, principalmente, el grave problema de las desapariciones forzadas en el país, las ejecuciones extrajudiciales, los abusos de militares, la impunidad, las torturas, los ataques a periodistas y a defensores de derechos humanos, los derechos de mujeres y niñas, la orientación sexual y la identidad de género, las personas migrantes, las personas con discapacidad,18 los pueblos y personas indígenas...
Esta grave situación parece no importar a un gobierno que se identifica de izquierda y a quien dice preocuparle el pueblo mexicano. En todo caso, parecería que el diagnóstico político de AMLO no contempla esta crisis como un momento constitucional que justifique una nueva Constitución. No, mejor más reformas constitucionales.
¿Oportunidad perdida?
Una elección presidencial, aun con un amplio margen de victoria electoral, es insuficiente para justificar un cambio constitucional por medio de un proceso constituyente. Esto es claro. En las condiciones actuales del país, solo si se coincide en identificar la situación de los derechos humanos en México como una grave crisis social y política, podríamos estar de acuerdo en que hay un momento constitucional para una nueva Constitución. Esa no parece ser la prioridad del gobierno de la República.
AMLO ha preferido expresamente el camino de más reformas a la centenaria Constitución de 1917 y ha señalado que deja el trabajo de un proceso constituyente para quienes le sucedan cuando él “entregue la estafeta” en 2024. En otras palabras, el Presidente ha seleccionado una estrategia distributiva del cambio constitucional, por medio de la reforma constitucional. Es el cálculo de la distribución del poder actual y los beneficios, incluso electorales, de las reformas propuestas, lo que lo ha llevado a preferir el camino de más reformas constitucionales.
Esperemos que, por lo que hace al reemplazo de la Constitución de 1917 o al menos su revisión integral, la Cuarta Transformación no sea una oportunidad perdida para el país.
Referencias
[1] Fix-Fierro, Héctor, “Engordando la Constitución”, en: (https://www.nexos.com.mx/?p=18375).
[3] Lucas Verdú, Pablo, “Prólogo”, en García-Atance, María Victoria, Reforma y permanencia constitucional, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Costitucionales, 2002, p. 16.
[4] Cabonell, Miguel, Constitución, reforma constitucional y fuentes del derecho en México, México, Porrúa, 2008, p. 252.
[5] Amparo Casar, María y Marván, Ignacio, “Pluralismo y reformas constitucionales en México: 1997-2012”, en id. (coords.), Reformar sin mayorías. La dinámica del cambio constitucional en México: 1997-2012, México, Taurus, p. 51.
[6] Ibidem, pp. 46-50.
[7] Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano y comparado, México, Porrúa-UNAM, 1999, p. 97.
[8] Negretto, Gabriel L., La política del cambio constitucional en América Latina, México, FCE-CIDE, 2015, p. 18.
[9] Guastini, Riccardo, “Sobre el concepto de Constitución”, en Carbonell, Miguel (compilador), Teoría de la Constitución. Ensayos escogidos, México, PORRÚA-UNAM, 2008, p. 104.
[10] Id.
[11] Id.
[12] PNUD, Mecanismos de cambio constitucional en el mundo. Análisis desde la experiencia comparada, Chile, PNUD, 2015, p. 9.
(Disponible en: file:///Users/admin/Downloads/undp_cl_gobernabilidad_INFORME_Mecanismos_cambio_constitucional.pd)
[13] Id.
[14] Carpizo MacGregor, Jorge, “El veto presidencial” en Grupo Parlamentario del PRD en la LIX Legislatura, El veto presidencial al presupuesto de egresos, México, Grupo Parlamentario del PRD en la LIX Legislatura, p. 98.
[15] Ackerman en Negretto, Gabriel L., Op. Cit., supra nota 8, p. 289.
[16] Negretto, Gabriel L., Op. Cit., supra nota 8, p. 19.
[17] CIDH, Situación de los derechos humanos en México, 2015, disponible en: (http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/Mexico2016-es.pdf).
